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欧盟农业补贴改革方案再度搁浅
作者: 发布时间:2012-01-06  访问量:

 


欧盟每年为共同农业政策支付450亿欧元,占其年度预算之半。
    补贴机制为欧盟抢占了巨大的国际市场份额,但是,欧盟国家的小麦、奶粉和糖类的价格仅是其生产成本的34%、50%和75%。
    法国人不喜变革,德国人亦有一己之私利。法德联手,欧盟农业政策改革方案的前景再度演变得扑朔迷离。
    然而形势逼人,多哈回合多边贸易谈判因农业议题已触暗礁。
    6月12日,备受关注的欧盟农业部长会议在卢森堡落下帷幕。会议的中心议题是讨论欧盟共同农业政策改革方案。
    经过两天紧张的讨论,与会者各持己见,难以达成共识,改革方案被迫搁浅。与会者最后决定本月17日再次召开会议,力争在20日和21日希腊萨洛尼卡欧盟首脑会议前敲定农业改革方案。
    法国人不喜欢变革。此次会议无果而终,法国方面可谓如愿以偿。几个星期以来,反对养老金制度改革的罢工使法国的交通系统和学校陷入混乱状态。但相对于法国农民因生计受到威胁可能举行的示威游行,此次罢工只是小巫见大巫,显得微不足道。法国各个党派虽然政见分歧,但在坚持欧洲固有农业模式方面却不谋而合。
    农业补贴 呼唤改革
    共同农业政策(CAP)1962年由欧盟的前身欧共体开始实施,历经40载节风沐雨。它所推行的高额价格补贴使欧洲农业受益匪浅,发展中国家的农产品的生产与销售相形见绌,只有感叹皇帝女儿不愁嫁的份。
    欧盟每年为CAP支付的金额达450亿欧元,相当于欧盟整个预算的一半。在现行CAP的保护之下,欧洲农民生产牛肉、羊肉及各类谷物食品时完全可以不顾市场需求,任意行事。
    优厚的补贴一方面使得农民可以不计成本,生产效率低下,另一方面使低于成本的欧盟国家产品在国际市场所向披靡,畅行无阻。
    欧盟财大气粗,以其糖类机制劫掠发展中国家的市场份额。巨额补贴使欧盟成为世界上第二大糖类出口集团,对国际市场价格起着举足轻重的影响。世界银行的一份报告估计,受欧盟糖类机制的影响,世界市场价格下降了17个百分点。不改革共同农业政策,类似于莫桑比克的产糖大国重整旗鼓、复兴糖业遥遥无期。
    欧盟一意孤行,以其奶制品冲击国际市场,印度首当其冲,不战自危。2001年,印度成为世界第二大奶制品生产国。奶制品业已经成为印度一个极具价值的产业。正当印度跃跃欲试向奶制品净进口市场扩张之时,欧洲奶制品已垄断了大部分地盘。2002年,联合国粮农组织宣布,欧盟为奶粉提供的出口补贴达到了国际市场价格的60%,而黄油是136%。牙买加也饱尝欧盟奶制品倾销之苦,便宜的欧洲奶粉正在取代当地生产的牛奶,成为牙买加奶制品产业的原料。不改革共同农业政策,牙买加牛奶们收复失地几成无稽之谈,印度也只能望国际奶制品市场而兴叹。
    现在,欧盟占了世界糖类出口的18%,奶制品出口的28%,小麦出口的大约8%(这一份额还在不断上升)。毫无疑问,补贴体制使欧盟维持了自己较大的市场份额。在巨额的补贴之下,再赔本的买卖也有人做——牛津饥荒救济委员会的研究表明,欧盟国家小麦、奶粉和糖类价格分别是其生产成本的34%、50%和75%。
    欧盟的农业补贴正在破坏发展中国家的国计民生。此类补贴鼓励了过度生产和出口倾销,压低了主要农产品的国际市场价格。应该说,农业成为欧洲一体化程度最高的领域之一,CAP功不可没;WTO贸易自由化谈判屡战屡败,CAP难辞其咎。
    随着内外局势的变迁,CAP的弊端日益显现,改革虽然一直相依相伴,但多是花拳绣腿、敷衍塞责。有关方面呼吁,欧洲的政策制订者要对欧洲农业发展和环境负责,同时也必须对发展中国家负责。
    法德联手 内有玄机
    2002年7月欧盟农业专员弗朗茨·菲施勒提出共同农业政策改革方案。主要内容是:改变过去以产量为补贴依据的农业补贴政策,代之以农民收入为依据的补贴政策;在发放农业补贴时,要充分考虑农业生产过程中的产品质量、环境保护和食品安全。
    与历次改革不同,此次产量与补贴脱钩的方案被称为冲破禁区的改革,看来欧盟是要动真格的了。菲施勒希望通过这一改革把欧盟农业从高产农业转化为“绿色”农业,把每年因补贴与产量脱钩而节省的5亿欧元用于农村发展事业。
    方案既出,各欧盟成员国纷纷抱怨该方案纳税过高而补贴削减过多。在此后的一年时间里,菲施勒舟车劳顿走遍欧盟,苦口婆心晓以利害。
    目前欧盟15个成员国尚未一致通过此项方案,以法国政府为首的反对者,坚持要到2006年才考虑实质性的改革。德国和英国等CAP的主要出资国则赞成改革。但它们不赞同方案中将每个农业生产单位补贴定在30万欧元之内的内容,原因是这些国家农场规模较大,限定后农场主的利益将受到损害。
    有迹象表明,在对CAP的改革问题上,法国的立场有所松动。WTO总干事素帕猜在同参加法国埃维昂八国峰会的法国总统会晤后说,“希拉克表示他支持农业自由化”。此次不知法国是举棋不定,游移不决;还是迫于压力,口不对心;抑或先放出口风,稳住对手,然后再杀它个措不及防。
    即使为CAP买单的德国似乎也在权衡利弊,态度不是十分明朗。据欧洲媒体报道,就在此次部长会议之前,6月10日,希拉克和施罗德在柏林宣布,他们在农业改革问题上已经达成共识。据悉,德国答应支持法国提出的建议,将改革方案中确定的起始时间推迟到2006年。作为回报,法国将支持德国的提议,取消已经实行了多年的欧盟接管法案。德法分别表示,愿意就一些对两国来说都是十分重要的事情进行合作。
    德国的合作无疑鼓舞了法国的士气,此次部长会议期间,法国农业部长重申,不会作出任何让步。法德的联盟,也欢迎其他国家参加。看来法德是要另起炉灶,联手阻碍CAP改革。
    其实法德的私下交易由来已久。人们不难记起在2002年10月的布鲁塞尔峰会上达成的最新法德协议,那是法国政府为推迟改革进程做出的又一次努力。
    法德一旦联手,其他国家就只能“从善如流”了。但在此次部长会议上,其他各国却并没有因为法德协调了立场就统一了认识,甚至菲施勒本人也没有对德法达成的妥协表示赞同。看来,欧盟各国就CAP改革方案还会有一番激烈的讨价还价。
    坎昆会议 众目所瞩
    CAP改革势在必行。多哈回合谈判困难重重,但矛盾的焦点集中在农业补贴问题上。欧洲不作出让步,多哈谈判将无果而终。
    明年,欧盟东扩,新入盟的10个成员多为中东欧的农业国家,后来者居上而分得欧盟农业补贴一杯羹,这也是令老成员颇费踌躇的一件事情。
    内忧外患使欧盟不得轻松。美国、澳大利亚、阿根廷、巴西等一些传统农业出口国对欧盟的农业补贴政策非议多年,尤其是美国曾经针锋相对与欧盟大打农产品补贴战,导致乌拉圭回合拖延数年不能结束。在国际压力下,欧盟如不改革CAP,在今年9月的墨西哥坎昆会议世贸组织谈判中缺少砝码,不利于维护自己的立场。
    形势如此急迫,改革刻不容缓,但此次部长会议仍然留出足够的空间令人遐想,把改革的历史使命留给“下一次”,“再下一次”。农业谈判向来众说纷纭,众口难调,动静颇大,进展却少。鉴于此,此次会议并没有令人大失所望,因为人们本来也没有寄予太大的希望。只是《经济学家》在会议前后发表的两篇几乎雷同的文章让人们觉得此次会议没有任何可圈可点之处,多少感到有些失落。如果每一方都固执己见,如果大家拒绝折衷调和,“下一次”的结果也只能是不欢而散,农业补贴问题永远悬而未决。
    WTO农业贸易的谈判代表们错过了3月31日的期限,无法就该领域的自由化确立一个框架或模式。随后,谈判代表们又错过了5月31日的最后期限,没能为非农产品的市场准入确立框架。
    日本经济通产省一位高层官员说:“既然工作层面的官员们无法达成共识,我相信谈判的突破只能等到坎昆会议部长们做出政治决策后才会出现。”看来人们已把改革CAP的历史使命留给坎昆。
    坎昆能否不负众望?澳大利亚贸易部长马克·维勒说,近几个月来无法在诸如农业、工业产品甚至于争端解决方案等领域通过改革方案,是冒着使坎昆会议超负荷的风险。他支持在9月谈判前加速解决重要议题的呼吁,并重提当初无法于1999年在西雅图启动全球贸易回合的事情。
    “我们应该记得西雅图的经历——那是一个超负荷的议程。现在我们不能允许历史在坎昆重演。”WTO总干事素帕猜说,“时间是我们的头号敌人”,“需要在坎昆前就减少农业、工业产品和服务壁垒等建立谈判模式”。坎昆会拿出怎样的解决方案,人们拭目以待。

背景链接:

    农产品贸易是个比较特殊的领域,在WTO成立之前,长期游离于关贸总协定(GATT)规则的有效约束之外。《农业协议》的达成被普遍视为乌拉圭回合的一项主要成就。但《农业协议》的执行效果并不尽如人意,关税高峰问题尚未解决,农产品贸易自由化的实际影响仅限于各国对最低市场准入量和削减出口补贴的承诺。在乌拉圭回合之后,农产品价格的上升曾促使对农产品的补贴大幅度减少,但随着价格的下滑,补贴又大量增加。2000年,旨在对全球农业贸易体系进行自由化改革的新一轮农业谈判终于启动。之后,进展却一直不顺利,直至今年3月31日,各方仍未能在规定的期限内就谈判承诺模式达成一致。谈判陷入僵局后,国际社会对新一轮多边贸易谈判充满忧虑。美国贸易谈判代表佐利克说,谈判陷入僵局令人失望,甚至认为这是美国和欧洲之间分歧加大的又一个佐证。欧盟农业专员菲施勒也非常失望,他指出WTO提案要求欧盟农民做出的牺牲超过了美国农民。可以预见,WTO新一轮农业谈判还将经历十分艰难的过程。谈判是否能够按期结束,还存在很大的不确定性。美欧之间的巨大分歧,曾经使得乌拉圭回合谈判推迟4年结束,这次谈判分歧不亚于上一次,因此谈判被延迟的可能性非常大,还随时可能陷入僵局。
    对坎昆会议又能抱多大期望呢?
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